完善以人民为中心的食品安全法律制度体系

来源：中南财经政法大学教授 乔新生 日期：2020-06-03

2009年2月28日全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》，经过2015年4月24日、2018年12月29日全国人大常委会修订后，成为我国食品安全法律制度体系中的基本法。这部法律确立了行政主导的食品安全的立法原则，明确了政府的责任，对于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全具有非常重要的现实意义。

但必须指出的是，食品安全关系千家万户，政府纵然有三头六臂，也无法从根本上解决食品安全问题。

当今世界食品安全立法有三种模式：行政主导立法模式，通过强化政府的责任，确保食品安全；市场主导立法模式，建立相对独立的食品安全监督体系，依靠市场竞争解决食品安全问题；以人民为中心的立法模式，充分发挥人民群众的作用，建立生产与消费相结合的全方位的食品安全法律体系。

我国《食品安全法》是在总结《食品卫生法》经验教训基础之上，从食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、食品监督管理等各个方面，确保我国的食品安全。为了解决农产品安全问题，我国专门制定了《农产品质量安全法》，对农业初级食品的质量管理作出明确的规定。

可以这样说，我国已经建立了从田间地头到餐桌完整的食品安全保护法律制度体系。但是，正如人们所看到的那样，我国的食品安全问题依然严重。全国人大常委会组织执法检查，对我国《食品安全法》贯彻落实情况进行全面检查，仍然发现不少问题。

之所以出现这种现象，是因为我国传统食品多样性与食品消费多元化之间存在文化上的矛盾；食品生产摊点的非固定性与人民对食品需求的便利性之间存在矛盾；食品生产销售的复杂性与传统的饮食文化之间存在矛盾；食品来源的多元化与传统的监管模式之间存在矛盾。遍布大街小巷的零售摊贩，满足了居民的食品要求，但同时也带来了不安全的隐患。海外进口食品大量出现，丰富了居民的食品需要，但同时也带来了潜在性的食品安全风险。转基因等科学技术的运用增加了食品的花色品种，但同时也给人民的身体健康带来了潜在的危险。食品安全法律制度体系必须与时俱进，因为只有这样，才能不断满足人民群众对美好食品的需要。

传统的食品安全立法是建立在行政主导原则基础之上的，这与我国行政主导的改革一脉相承。行政主导立法的特点就在于，强化各级政府特别是各级政府食品安全主管部门的责任，按照分工合作的原则，所有涉及食品监管的行业部门都必须对食品安全承担法律上的责任。这对于维护我国的食品安全，确保我国食品市场健康发展具有非常重要的现实意义。但必须指出的是，与传统市场经济国家的食品安全检测监督管理机制形成鲜明的反差，我国虽然强化政府在食品安全方面的监管责任，但并没有从根本上解决我国食品安全问题。这一方面是因为食品生产具有分散性，而食品监管具有单一性；食品销售具有流动性，而食品监管具有固定性；食品消费具有随意性，而食品监管却具有明显的时间性。夜幕降临，遍布大街小巷的流动摊贩，满足了居民的饮食需要，但是，也会带来无穷无尽的隐患。虽然我国建立了主要食品专营制度，对食盐实行专营，但是现在看来，不可能对所有食品都实行专营。况且，食盐专营的弊端已经呈现，国家已经对专营制度进行改革，我国食盐市场竞争将会有序进行。

如果按照烟草专卖管理制度，对我国的食品进行专卖管理，那么，有可能会产生垄断现象，这对于满足我国居民的饮食需要极为不利。因此，不管我国食品安全领域存在怎样的问题，都不能重蹈覆辙，试图依靠政府专营或者专卖来解决我国食品安全问题。

在食品安全立法过程中必须充分发挥人民群众的作用，制定以人民为中心的食品安全法律制度体系，因为只有这样，才能解决我国食品安全监管中存在的问题。

笔者曾经建议，食品安全立法必须树立以人民为中心的指导思想，充分发挥人民群众的积极性和主观能动性，因为只有这样，才能从行政主导的立法逐渐转变为人民主导的立法，才能从行政主导的管理体系逐渐转变为人民主导的管理体系。

首先，食品安全立法必须坚持人民为中心的价值理念。所有食品经营企业包括生产企业和销售企业以及仓储企业，都必须公开自己的身份，包括企业的名称和经营许可证，消费者可以随时查看经营者的名称和经营许可证，凡是没有取得经营许可证的企业，都不得从事生产经营活动。如果属于流动摊贩，也应该通过电子备案方式取得临时食品经营许可证。流动商贩可以通过移动电子政务平台，及时申请临时食品经营许可证，并且生成“二维码”，在经营的摊位上显示出来。如果没有食品经营许可证，市场监督管理部门和食品安全监督管理部门应当禁止其从事食品经营活动。市场监督管理部门和食品安全监督管理部门随时到流动摊贩经营的地方进行检查，只要取得食品经营许可证，就意味着食品经营是合法的。如果没有取得食品经营许可证，市场监督管理部门执法人员可以提醒消费者注意食品安全，如果消费者认为没有经营许可证，也可以从事生产销售活动，经营的食品可以消费，那么，市场监督管理部门和食品安全监督管理部门执法人员应当及时加以提醒，防止消费者上当受骗，或者消费者的人身安全受到影响。他强化食品生产经营许可证制度，不是重复《食品安全法》规定的法律规范，而是要把强制性规范变为指导性规范，从实质性管理变为形式上管理，只要悬挂食品经营许可证，就意味着得到食品安全部门经营许可，可以从事临时食品经营活动。如果没有获得经营许可证，那么，消费者就应该注意经营者是否具有食品经营资格，食品的安全能否得到切实有效的保证。市场监督管理部门执法人员和食品安全监督管理部门执法人员只是到场提醒，希望消费者能意识到自己所面临的潜在风险，主动到获得食品经营许可证的摊点消费，因为只有这样，消费安全才有保证。

当然，即使食品经营者获得临时经营许可证，也未必能够保证食品安全。食品安全监督部门工作人员应当及时巡查，如果发现取得许可证的经营者在经营的过程中存在严重违法行为，譬如使用不安全的蔬菜制作食品，或者在食品制作的过程中相关设备缺乏安全保证，应当立即加以制止，因为只有这样，才能从消费环节解决我国食品安全问题。

通俗地说，就是要把传统的源头监管改为源头加末端监管。食品的源头管理可以采用现代标签制度，而食品末端监管则必须现场跟踪巡查，因为只有这样，才能防止出现食品安全事故，损害食品消费者的利益。

借鉴我国《价格法》以及《产品质量法》等相关法律规范，要求食品经营企业必须申请领取临时经营许可证并且挂牌经营，就是要防止出现不法经营损害消费者人身健康和生命权利的现象发生。对那些长期固定经营的摊贩，食品安全监督管理执法人员可以上门服务，检查有关食品加工原材料和设备的卫生安全状况，只要符合《食品安全法》规定的标准，就应该颁发临时经营许可证或者经营许可证，让他们放心经营，因为只有这样，才能充分满足消费者的知情权。

可以这样说，消费者是自己生命健康的第一责任人。如果消费者对自己的生命健康不负责任，那么，食品安全监督管理部门工作人员纵然有再大的能耐，也无法确保消费者食品安全。建立以人民为中心的食品安全监督管理法律制度体系，就是要改变过去行政监管部门大包大揽的做法，让消费者对自己的行为负责。如果在不卫生的地方餐饮，或者在没有获得临时经营许可的摊点吃饭，那么，就必须对自己的生命健康承担责任。政府的首要职责是，敦促所有食品经营者都必须申请经营许可证或者临时经营许可证，并且在显著的位置公开自己的许可证，接受消费者的监督，如果消费者发现经营者没有履行法定的职责，申请经营许可证或者临时经营许可证，那么应当拒绝消费，因为只有这样，才能从根本上解决我国食品市场的安全问题。总而言之，就是要进一步完善我国《食品安全法》经营许可制度，让食品经营者必须在显著的位置张贴经营许可证，随时接受消费者的监督。

其次，必须树立食品安全重于泰山的基本理念，重新构建我国食品安全法律制度体系。上个世纪我国颁布的《刑法》为了打击伪劣商品和有毒有害食品经营行为，在“破坏社会主义市场经济秩序罪”中规定了一系列生产销售伪劣商品和有毒有害食品犯罪的内容，虽然《刑法修正案》对有关条文进行合并处理，但是现在看来，这样的立法模式并不足以从根本上解决我国的食品安全问题。由于把生产销售伪劣商品看作是一种破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，而没有看作是一种侵犯公民人身财产权利的犯罪，因此，在定罪量刑过程中存在畸轻现象。销售伪劣食品毫无疑问是谋财害命，因此，应当按照杀人罪或者故意伤害罪定罪量刑，由于我国破坏社会主义市场经济秩序犯罪中存在生产销售不符合卫生标准食品犯罪和生产销售有毒食品犯罪的规定，结果导致一些犯罪分子大规模生产有毒有害食品，严重危害人民身体健康，犯罪分子却没有被处以极刑。之所以出现这种现象，是因为立法者认为，销售有毒有害食品属于结果犯罪，与直接侵害公民的人身权利有着本质的区别，因此，应当分别立法。其实不然，生产有毒有害食品，是一种更为恶劣的犯罪行为，它不仅损害公民的财产权利，同时也损害公民的人身健康权，甚至有可能会剥夺公民的生命权，因此，按照故意伤害或者过失致人死亡定罪量刑即可，完全没有必要将生产销售有毒有害食品单独列为犯罪。只要生产有毒有害食品，不管是否造成严重后果，司法机关都应该定罪量刑，以伤害罪或者过失致人死亡罪追究其刑事责任，因为只有这样，才能从根本上维护消费者的合法权益，也只有这样，才能产生震慑作用，让经营者不敢生产销售有毒有害食品，损害消费者的生命健康权。

食品安全立法关系到人民基本生命健康权利，因此，来不得半点马虎。食品安全立法中，既要考虑到食品安全法律关系的复杂性，同时更要考虑到保护消费者生命健康权利的重要性，无论生产销售有毒有害食品是否造成严重后果，经营者都必须承担刑事责任，不能以行政执法代替刑事司法，不能以行政责任代替刑事责任。只有追究生产有毒有害食品经营者的刑事责任，才能产生震慑作用。

当前我国在食品安全领域立法面临的最大问题就在于，强化了行政部门的责任，但是，却无法对违法经营者产生震慑的效果。食品安全执法部门工作人员执法过程中可以依照《行政处罚法》、《行政强制法》履行自己的责任，但是，对那些屡教不改、打一枪换一个地方的有毒有害食品经营者却无能为力。解决这个问题的根本出路就在于，对那些长期从事有毒有害食品生产销售的经营者必须采取断然措施，追究其刑事责任，因为只有这样，才能起到震慑的作用，确保我国食品经营者不敢以身试法。

第三，食品安全立法必须尊重中国传统饮食文化。少数学者认为，我国食品安全问题严重，解决问题的根本出路就在于，实现食品生产销售的标准化。只有在食品生产销售环节实行标准化管理，才能从根本上解决食品安全问题。这种说法有一定的道理。但必须指出的是，食品安全与传统文化有关。中国的饮食文化博大精深，无论是食品的原材料还是食品的加工工艺都非常复杂，食品生产销售标准化或者现代化只不过是想当然。在一些传统食品加工行业，食品的标准化根本无法推广。解决我国食品安全问题，必须实事求是，因地制宜，充分尊重传统文化，并在此基础之上，制定食品安全标准。

我国食品和我国的药品有异曲同工之妙。我国医药学界曾经试图把中药标准化，按照现代科学方法提取有效成分，从而使中药精细化。不过从目前的情况来看，中药核心价值就在于经过几千年的经验积累形成了药效成分、心理暗示相结合的特殊治疗方式，有些中药可以利用现代的萃取手段加工制造，而有些中药却无法利用现代加工手段提取其中的化学成分，这就要求中药专家在总结经验基础之上不断地探索，进而提高中药的疗效。我国食品行业同样如此。在食品加工过程中，可以分析研究各种有效成分，但是，如果过于强调有效成分而忽视了传统的制作工艺手法，那么，传统食品的特色和魅力就会发生变化。食品标准化过程中，必须考虑到传统的生产销售方式，考虑传统的消费方式，因为只有这样，才能不断满足人民对美好生活的需要。

食品安全立法既要充分借鉴其他先进国家的经验，同时也要尊重本土文化，建立中国特色的食品安全保护法律体系。树立以人民为中心的发展理念，在食品安全立法中坚持以人民为中心的指导思想，就是要充分尊重各民族人民群众的发明创造，在确保人民群众身体健康的基础之上，鼓励人民群众依靠自己的聪明才智，不断地生产出有特色的食品，丰富人民的餐桌，满足人民的健康需求。

中国食品独一无二。中国食品生产和销售与众不同。食品安全立法必须在继承我国传统文化基础之上，大胆创新，因为只有这样，才能确保我国食品安全。如果把中国传统食品标准化或者快餐化，虽然可以在一定程度上解决我国食品安全问题，但却是以牺牲中国食品特色为代价。在食品安全立法方面，只有充分发挥人民群众的智慧，满足消费者的知情权和监督权，才能营造健康的食品安全环境。