检察机关消费民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度研究

来源：北京市人民检察院第四分院 日期：2020-06-03

 [内容摘要]  检察机关在民事公益诉讼中探索适用惩罚性赔偿以来，成功“激活”了消费民事公益诉讼中的惩罚性赔偿条款，有效维护了社会公共利益。但是由于法律规定不明确、实务操作不确定等原因，导致理论界和实务界对于检察机关能否提出、如何提出惩罚性赔偿的诉讼请求，以及赔偿金如何处置等问题始终存在激烈争议。本文试图从研究惩罚性赔偿的概念和相关法律规定出发，探究检察机关消费民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的正当性基础，并根据现实需求提出相关可行性制度设计。

 [关键词]  检察机关  食品药品安全领域公益诉讼  惩罚性赔偿

作为检察机关提起民事公益诉讼的最早领域之一，多地检察机关在实践中成功“激活”了食药领域民事公益诉讼的惩罚性赔偿条款，在维护社会公共利益，保护人民群众“舌尖上的安全”方面发挥出积极效能。随之而来的，关于检察机关能否提起、如何提起惩罚性赔偿，以及赔偿金处置等问题始终存在激烈争议，能否在法律制度上予以完善，直接影响该项制度的实践运用。

 一、惩罚性赔偿制度

 （一）惩罚性赔偿概念

 惩罚性赔偿，又称示范性赔偿或报复性赔偿，是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。惩罚性赔偿是加重赔偿的一种原则，目的是在针对被告过去故意的侵权行为造成的损失进行弥补之外，对被告进行处罚以防止将来重犯，同时也达到惩戒他人的目的。

 关于惩罚性赔偿的起源，学者间存在不同的看法，一般认为起源于英美法系。在18世纪，英美法系中的惩罚性赔偿主要适用于诽谤、诱奸、恶意攻击、诬告等使受害人遭受精神痛苦的案件。其产生的根本原因在于，当时的赔偿制度难以对受害人的精神损失予以补偿，通过惩罚性赔偿制度，在赔偿受害人实际物质损失时，对受害人的精神损失也予以物化，给予与物质损失同等的金钱赔偿待遇。经过发展，惩罚性赔偿的适用范围得以扩张。例如，在美国法中，这一制度已被广泛地应用于合同纠纷，在许多州甚至主要适用于合同纠纷。

 （二）惩罚性赔偿的特点

 1.公私法两重性

 一方面，惩罚性赔偿的主要目的在于通过对行为人的惩罚来维护社会利益，是国家为自身需要而作出的强制性干预结果，是国家为了对违法行为人进行惩罚、预防的需要，体现了惩罚性赔偿的公法性。另一方面，惩罚性赔偿包含为受害人提供慰籍性救济的一面，其主体双方本身地位平等，并且赔偿金又是支付给受害人的，体现了惩罚性赔偿的私法性。

 2.主观过错评价

 侵权责任法上，是否承担补偿民事责任，主要考察行为人的行为是否在客观上造成了一定的损害后果，至于行为人主观过错程度并不重要。而惩罚性赔偿责任的认定基础是行为人的主观过错程度，至于行为人实际造成的损害后果相对次要。

 3.最严责任承担

 惩罚性赔偿是在承担补偿性民事责任基础上承担的增加赔偿责任，用意在于向责任人施加精神压力，即通过对责任人处以远高于侵害数额的判罚，以达到惩戒之功效。而补偿性民事责任一般是严格按照民事主体平等性的要求来给予相应的救济，即损害什么补偿什么，损害多少补偿多少。因此，惩罚性赔偿相对于其他的民事责任形式，其严厉程度最高。

 4.适用情形法定

 惩罚性赔偿作为传统民事责任的例外情况，其适用必须依照法律的明确规定，惩罚性赔偿的法律条文必须文字清晰，意思确切，不得含糊其词或模棱两可，主要内容包括：哪类行为在什么情况下适用惩罚性赔偿，以及惩罚性赔偿金的数额、界限以及计算方法等，以此限制法官的自由裁量。

 （三）我国惩罚性赔偿的法律规定

 对于检察机关在消费民事公益诉讼中是否可以提出惩罚性赔偿金，目前法律并没有明确规定。现有法律关于惩罚性赔偿的规定散见于以下部门法中：

 1.《侵权责任法》第47条规定，“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”这是我国法律首次明确使用“惩罚性赔偿”这一提法，但这一规定仅仅适用于人身损害的案件，对于财产损害等并没有做出规定，同时并未明确惩罚性赔偿的数额标准。

 2.《消费者权益保护法》第55条第1款规定，“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。”

 《消费者权益保护法》第55条第2款规定，“经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”

 第一款规定的是“退一赔三”的责任，第二款规定是“赔一罚二”的责任，此处两款规定的“经营者”应包含“生产者与销售者”，故依据侵权责任援引《消费者权益保护法》第55条第1款时可以主张生产者与销售者的连带责任，而违约之诉中则不能主张连带责任。

 3.《食品安全法》第148条第2款规定，“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”目前检察机关提出惩罚性赔偿的实际案例中，均是依据食品安全法的相关规定，要求侵权人支付价款十倍的赔偿。

 4.最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条规定，“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”由此可知，消费者主张食品价款十倍赔偿金不以人身权益遭受损害为前提。只要是消费者购买了不符合安全标准的食品都具备了主张惩罚性赔偿的条件。

 二、检察公益诉讼适用惩罚性赔偿的正当性基础

 自2017年湖北省利川市检察院提起全国首例食品安全领域惩罚性赔偿公益诉讼案件以来，多地检察机关均进行了积极探索，惩罚性赔偿案件越来越多，但是关于检察机关提出惩罚性赔偿的争议一直不断，主要争议的观点有：在法律没有明确规定的情况下，检察机关提出惩罚性赔偿违反了法律原则；检察机关在消费领域提出惩罚性赔偿与消费者个人提出的惩罚性赔偿诉求存在重合，加重行为人负担等等。笔者认为，虽然存在种种争议，但是在食品药品安全领域适用惩罚性赔偿制度具有正当性：

 （一）检察机关在公益诉讼中适用惩罚性赔偿是食品药品安全领域公益保护的现实需要

 惩罚性赔偿责任在传统大陆法系国家或地区被视为公法责任，而英美法系学者则将其作为特殊的民事责任，但惩罚性赔偿责任具有预防损害再次发生和激励私人“执法”的公法功能是不争的事实。

 违法成本过低是当前我国食品药品安全违法行为发生的重要原因，违法行为人通过违法行为获得的利益与其付出的违法成本不成正比，“一本多利”成为违法行为人不断出现的内在利益动力，提高违法行为人的违法成本，能够有效遏制食品药品安全违法行为的发生。食品药品安全领域诉讼案件中，根据民事诉讼法“谁主张谁举证”的举证规则，受侵害一方需要举证证明遭受的实际侵权损害及因果关系。实践中，消费者权利的损害往往呈现出“小额”、“分散”、“多数”、“隐蔽”的特点，消费者在维权时一般要提交食品药品消费购买的凭证等证据材料，然而，由于消费者日常购买食品或药品的次数较为频繁，单次购买食品药品的价格可能不高，加之消费者保存消费凭证的意识淡薄等原因，消费者一般可能不会向商家索要发票凭证，即使是消费者索要了发票凭证也不一定会长期妥善留存。食品药品安全对消费者的健康损害往往具有广泛性、隐蔽性、潜伏性、后发性等特点，损害后果的出现一般需要经历较长的潜伏期，消费者很难在诉讼期限内发现潜在的隐形损害，及时主张权利。消费者在购买产品之初一般不会部分预留，以备出现问题后送交专业机构检验鉴定。即使有所预留，也很难承受较高的鉴定费用。但这些恰恰是法院判决的重要依据。消费者承担了较重的举证责任，往往因此放弃了维权，给违法犯罪分子和不法商家以可乘之机。对于没有造成实际损害结果的案件，消费者虽然能够通过诉讼，要求违法行为人承担停止侵害、赔礼道歉、消除危险的侵权责任，但这些责任的承担成本较低，不会涉及违法行为人的经济利益，并不能有效制裁违法行为人。

 基于公益侵害“守法成本高、违法成本低”，以及食品药品安全领域公益保护的强烈需要，赔偿公共利益所遭受的损失应当成为诉讼请求之一。欧美等市场经济成熟国家的消费者维权经验显示，引入惩罚性赔偿制度，是提高违法成本的有效方式。惩罚性赔偿是追究不符合安全标准的食品药品生产者、经营者法律责任的重要手段，也是针对食品药品安全领域侵权行为的特点而采取的必要措施。

 （二）检察机关在公益诉讼中适用惩罚性赔偿符合我国立法精神和原则

 《侵权责任法》第四十七条、《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条、《食品安全法》第一百四十八条对惩罚性赔偿的数额予以明确规定，是目前司法实践中法院判令违法行为人承担惩罚性赔偿的主要依据。对于一般消费者而言，在私益诉讼中提出惩罚性赔偿合理且合法，但对于检察机关提起的民事公益诉讼，能否适用惩罚性赔偿，却存在较大争议。笔者认为，法律并不禁止检察机关提出惩罚性赔偿之诉求，检察机关在公益诉讼中适用惩罚性赔偿符合我国立法精神和原则。

 食品药品安全领域公益诉讼属于新类型的民事诉讼，在我国正处于起步探索阶段，相关法律法规、司法解释并不完善，现行法律并没有禁止检察机关在民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，反而为惩罚性赔偿诉讼请求的提出预留了一定的空间。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定：“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。”该条文明确列举了民事公益诉讼案件的请求权类型，消费领域违法行为人承担责任的方式主要为停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉这四种类型，并没有惩罚性赔偿的相关规定，但条文中又以“等”字作为保留，为将来法律修订及司法实践进一步发展后，消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留空间，其他请求权类型的提出预留了较大空间。检察机关经过实践探索，提起惩罚性赔偿并不违背立法本意。

 （三）检察机关在公益诉讼中适用惩罚性赔偿已经产生了遏制违法行为、保护消费者合法权益的规模效应

 惩罚性赔偿是为了弥补填补性损害赔偿适用的不足问题所产生的，通过补偿和惩罚的结合，从而实现遏制违法行为的功能。近年来，在各地检察机关司法实践中，惩罚性赔偿已被越来越多地采纳和运用，成为食品药品安全领域保护广大消费者、维护社会公共利益的有力武器。2017年，湖北省利川市检察院诉吴明安、赵世国、黄太宽刑事附带民事公益诉讼案，三名非法经营者被处以销售金额十倍的惩罚性赔偿金，该案是检察机关提起的全国首例法院判决支持惩罚性赔偿的食品安全领域民事公益诉讼案件，检察机关首次在公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求并得到法院判决支持。2018年6月15日，江西省赣州市检察院诉郭某等人生产、销售硫磺熏制辣椒民事公益诉讼案适用了十倍赔偿，该案是2018年最高检发布的公益诉讼十大典型案例之一。检察机关提出惩罚性赔偿的诉讼请求已在实践中得到认可,并且随着检察机关适用惩罚性赔偿案件的不断增多，其在食药安全领域保护消费者合法权益的规模效应愈加明显。

 惩罚性赔偿对于实现公益诉讼在保护公益、惩戒侵权、防范风险方面的功能和价值，具有不可代替的积极作用。检察机关是社会公共利益的代表，检察权的宪法定位使其在维护公共利益方面具有天然的正当权源和独特的优势，检察机关具有不同于其他民事公益诉讼主体的特殊地位。针对食品药品安全领域诉讼案件司法实践中，普遍存在的消费者举证困难、诉讼成本高等方面的问题，检察机关提起公益诉讼的惩罚性赔偿请求权比消费者个人提起惩罚性赔偿更加合理且有效，能够更好地制裁非法经营者，弥补社会公益所遭受的损害。

 检察机关提出的惩罚性赔偿请求与消费者个人的诉请并不重合。消费者提起私益诉讼是对自身遭受损害的恢复和补偿，惩罚性赔偿金归消费者个人所有。检察机关提起的公益诉讼是对食品药品安全消费领域公共利益造成损害的弥补，纯粹是为了公共利益，惩罚性赔偿也是用于弥补、恢复受损害的公共利益。惩罚性赔偿并非是针对个体的利益补偿，而是一种有效的威慑机制，惩罚性赔偿在公益诉讼中能够体现双重预防功能，一方面罚当其害，要求非法经营者赔偿对社会公共利益造成的损害，剥夺其非法经营行为所获得的非法利益，根除违法经营者的经济动机，防止再犯。发挥公益诉讼在保护社会公共利益中的防线作用，警示警戒更多的经营者守法合规、诚信经营，守住食品安全底线。

 三、检察机关提起消费民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的制度设计

 民事公益诉讼虽然建立于民事私益诉讼的基础之上，但二者在诉讼目的、起诉主体、对处分权的限制和判决效力方面存在诸多差别，民事公益诉讼制度的构建不能局限于已有的一般民事诉讼的理论之内,作为一种新型保护公共利益的诉讼制度，民事公益诉讼的具体规则必然有其特殊性 。当前我国公益诉讼法律规定散见于三大诉讼法、《消费者权益保护法》、《环境保护法》和三个司法解释，法律规定较为原则和笼统，不成体系，在现有民事诉讼法律基础上零敲碎打，显然不能满足公益诉讼理论和实践的需要，亟需通过单独立法来确立公益诉讼有别于普通民事诉讼的法律体系。具体到食品药品安全消费民事公益诉讼领域，通过制定司法解释、单项立法、法条修订等方式乃至条件成熟时直接启动立法程序是非常有必要的。

 确立检察机关适用惩罚性赔偿金制度应当遵循合法性原则和审慎适度原则，依法确定惩罚性赔偿金的适用范围、合理确定赔偿金数额，专项管理独立运行惩罚性赔偿金，以真正实现消费领域惩罚性赔偿金的功能和价值。

 （一）检察机关适用惩罚性赔偿金的基本原则

 惩罚性赔偿制度具有真正的价值，但是其负面影响也是真实存在的，所以需要对其限制利用 。检察机关适用惩罚性赔偿金制度应当坚持以下两个原则：一是合法性原则，惩罚性赔偿制度与补偿性民事责任不同，是严厉性程度最高的一种民事责任形式，可以视为一种“民事罚金”，鉴于其特殊性质，必须有法律明确规定惩罚性赔偿金的适用条件、计算标准、赔偿范围等；二是审慎适度原则。在民事法律关系领域，行为人的侵权行为与其应当承担民事责任应当相适，检察机关在消费民事公益诉讼领域适用惩罚性赔偿金制度应当坚持审慎适度的原则，避免随意扩大惩罚性赔偿金的适用，加重行为人的责任。

  (二)可以提出惩罚性赔偿金的案件类型

 本着审慎适度的原则，并非所有食品药品安全领域的民事公益诉讼都适合提出惩罚性赔偿金的诉讼请求，确定可以适用惩罚性赔偿的案件类型应当综合考虑以下几方面：公益受损的事实是否已经实然发生、公益受损的范围、生产经营者的主观过错程度、社会危害性程度等。一般而言，生产经营者存在主观过错，公益受损范围广、社会危害性较大的案件可以适用惩罚性赔偿金制度。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条规定，生产者对食品安全承担的是严格责任，无论主观上是否明知，均需承担惩罚性赔偿责任，而销售者承担的是过错责任，只有在“明知”的情形下，才承担惩罚性赔偿责任。举轻以明重，在生产经营社会危害性更大，主观恶性程度可能更高的生产销售有毒有害食品、生产销售假药、劣药等违法行为可以适用惩罚性赔偿。

 （三）惩罚性赔偿金的合理确定

 食品药品安全领域公益诉讼惩罚性赔偿的计算基数为何，理论与实务界探索出三种方式：其一，以不法利润为基数；其二，以销售额为基数；其三，应创新使用社会科学的调查问卷、抽样统计技术、专家意见等手段确定公共利益的损失。《食品安全法》第一百四十八条规定消费者可以“以销售价款十倍或者损失三倍”为基础要求经营者承担惩罚性赔偿金。笔者认为，公益诉讼损害的是众多不特定消费者的合法权益，由于消费者不特定，难以从消费者受损害的角度计算惩罚性赔偿金，以生产经营者的销售额为基础计算惩罚性赔偿金有利于摆脱受损公共利益无法量化的困境。其次，以销售额作为计算基数符合正当性、合理性。将不符合安全标准的食品销售到市场，侵权人因此获得交换价值。而该交换价值实质上是购买该食品的消费者的直接损失。因此，以该交换价值作为受损公共利益计算基数有其合理性。再次，以销售额为计算基数便于司法实践操作，可以减轻调查取证的难度 。第二，惩罚性赔偿金是否必须为销售额的10倍，笔者认为，由于个案情况不同，检察机关提起的民事公益诉讼并不需要以销售额的10倍为限,根据行为人的主观过错、危害范围、社会危害性等方面综合考虑，在销售额3-10倍间酌情确定。第三，确定惩罚性赔偿金时需要考虑的其他因素。目前检察机关提起的食药类民事公益诉讼案件，大多是因违法行为受到刑事处罚或者行政罚款的行为人，检察机关在提出惩罚性赔偿时是否需要将刑事罚金或行政罚款予以扣除。各地的做法并不相同，2017年广州市检察院起诉刘邦亮生产销售假冒伪劣食盐公益诉讼案，法院判决扣除了刑事责任8万元罚金，对其判处112万元惩罚性赔偿金。2018年重庆市江津区检察院起诉王某生产、销售有毒、有害食品刑事附带民事公益诉讼案 ，公益诉讼惩罚性赔偿金1.03万元，刑事罚金3000元，并未相互抵扣。笔者认为，刑事罚金、民事惩罚性赔偿、行政罚款行政并不相同，违法行为人承担刑事责任、行政责任不影响其承担民事责任，惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款不应当直接相互抵扣。但是作为违法行为人承担责任的总金额，检察机关在提起诉讼时，应当综合考虑行为人是否已经承担相应的刑事罚金、行政处罚，在考虑行为人主观过错、损害情形、损害范围、承受能力等因素的基础上，综合合理确定起诉所要求的民事惩罚性赔偿金数额。

 （四）惩罚性赔偿金的管理和使用

 各地检察机关提起的民事公益诉讼案件对惩罚性赔偿金的处理方式不尽相同，有的赔偿款付至当地财政非税收入汇缴结算户，有的赔偿款暂时由法院、检察院或者市场监督管理部门管理，或者双方共同管理，惩罚性赔偿金的管理和使用亟待规范。

 1.惩罚性赔偿金的归属。对于公益诉讼惩罚性赔偿金的归属问题实践中有不同的认识，有观点认为公益诉讼中惩罚性赔偿金也应属于利益受损的消费者所有，由消费者起诉主张并在惩罚性赔偿中参与分配，未主张部分应收归国有并用于同领域公益事务 ；也有观点认为，而公益诉讼是对消费领域公共利益造成损害的弥补，不归消费者个人所有，而是用于弥补恢复受损害的公共利益，不在消费者之间分配 。笔者同意后一种观点，设立惩罚性赔偿金的目的是让行为人内化其违法行为导致的社会成本，强有力震慑行为人的违法行为。惩罚性赔偿金具有损害填平的私法性质，但更重要的是具有震慑预防的公法性质，重点在“惩罚”。公益诉讼与集团诉讼不同，检察机关代表的不是部分消费者，而是整个社会的公共利益，仅允许部分消费者参与分配，也会对其他未参与分配的消费者造成不公。

 2.惩罚性赔偿金的管理。公益诉讼惩罚性赔偿金具有维护公共利益的公共性和专项性，其管理和使用必须体现上述特性，由国家或者可以代表公共利益的机构和组织对惩罚性赔偿金进行管理，专款专用，维护广大人民群众食品药品安全。目前生态环境领域生态环境损害赔偿金的管理和使用的经验相对成熟。食品药品安全领域可以参照生态损害赔偿金的管理和使用进行。中央办公厅、国务院《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，生态损害赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库。纳入预算管理。将食药领域公益诉讼惩罚性赔偿金纳入政府预算，由政府统一管理、使用，有利于保障该赔偿金的日常运转并发挥其维护食品药品安全的最大效能。但是也应当避免该项资金混同于其他财政资金，应当设立财政资金专户，专门用于与食品药品安全相关的公益性支出。

 3.惩罚性赔偿金的使用。相对于环境领域，食品药品安全领域的公共利益惩罚性赔偿金适用范围比较难界定。通常而言，惩罚性赔偿专项资金的使用范围包括但不限于食品药品安全公共设施、诚信体系建设、普法宣传、食品药品安全公益组织运营支持等。为确保专项资金运行到位，还应当确立严格的资金使用申请程序和专项资金使用监管机构，由使用专项资金的行政机关、社会公益组织等机构提出专项申请报财政部门，由财政部门依法作出决定，并由审计部门进行全程监管。