探索建立食品安全公益诉讼的惩罚性赔偿制度

来源：中国法学会消法研究会 河山 日期：2020-06-03

国以民为本，民以食为天，食以安为先。消费者权益保护，最基本的是保障食品安全。食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，关系中华民族未来。党的十九大报告明确提出实施食品安全战略，让人民吃得放心。2019年5月9日，中共中央国务院发文《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，这是党中央着眼党和国家事业全局，对食品安全工作做出的重大部署。

《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出：“食品安全问题影响到人民群众的获得感、幸福感、安全感，成为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的明显短板。”“必须深化改革创新，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，进一步加强食品安全工作，确保人民群众〝舌尖上的安全〞。” 中共中央国务院提出“四个最严”要求，建立食品安全现代化治理体系。“四个最严” 的第三项是“实行最严厉的处罚”，包括：危害食品安全的制假售假行为“直接入刑”；落实“处罚到人”，对违法企业及其法定代表人、实际控制人、主要负责人等直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行严厉处罚；积极完善食品安全民事和行政公益诉讼，做好与民事和行政诉讼的衔接与配合，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。

本文旨在贯彻《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，探索“四个最严” 的第三项“实行最严厉的处罚”，研究建立食品安全公益诉讼的惩罚性赔偿制度。

一、惩罚性赔偿的创立与不断发展

公益诉讼中要不要实施惩罚性赔偿，消费者协会在公益诉讼中请求惩罚性赔偿应不应该得到支持，要不要探索、推进惩罚性赔偿？研究这一问题，首先要看到惩罚性赔偿在我国立法、司法实践中是有一个经有志之士众人不懈努力而产生和不断发展完善的过程。

惩罚性赔偿伴随消费者权益保护法的制定而产生。1993年1月8日，全国人大法制工作委员会内部刊物《法制建设研究(试刊)》1993年第一期刊登了《论“缺一赔十”的惩罚性赔偿思想》论文，首次提出惩罚性赔偿理论。这篇论文被《法制日报》、最高人民法院《法律适用》杂志等多家媒体转载。

经国家工商局、中国消费者协会和诸多同志艰难不懈的努力，惩罚性赔偿终于为立法机关采纳，1993年消费者权益保护法第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”

惩罚性赔偿要赔多少倍？有人说：赔都赔不了，还赔十倍，赔一倍吧。立法中，赔“一倍”也是进步，它在大陆法系中开创了惩罚性赔偿的先河。从此，我国的立法、司法有了惩罚性赔偿。在此基础上，26年来，惩罚性赔偿不断向发展。

1993年制定消费者权益保护法时，如何加倍？立法工作的草稿写道：“应当加倍赔偿消费者所受到的财产损失。”后被改为：“增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。” 20年后，损失的加倍被采纳。2013年修订的消费者权益保护法第五十五条第二款中规定：受害人“有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”

《论“缺一赔十”的惩罚性赔偿思想》一文中提出：经营者要支付有毒有害食品价格十倍的赔偿金。这一设想，在16年后为食品安全法采纳，其第九十六条第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”

2008年5月15日，在中国消费者协会组织的《食品安全法(草案)》研讨会。会上，建议进一步完善惩罚性赔偿，提出：“草案第九十条第二项规定：〝食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。〞这一规定较消费者权益保护法第四十九条是一进步，但食品价格低，10倍的赔偿金不足以震慑不法经营者。建议分三种情况规定：一是未造成其它损害的，按价款10倍赔偿。二是造成其它损害的，按损失的1倍赔偿。三是造成潜在损害的，按价款超过10倍、100倍以下赔偿。潜在损害显现后，按二赔偿。” 会后, 5月23日，将该意见写在《对<食品安全法(草案)>的几点建议》中,书面向法工委写了报告。其中“未造成其它损害的，按价款10倍赔偿。”，6年后被最高人民法院的司法解释所肯定。2013年12月9日，最高人民法院审判委员会第1599次会议通过《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，第十五条规定：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”表明价款十倍的惩罚性赔偿不以消费者人身权益遭受损害为前提。

侵权责任法的初稿没写惩罚性赔偿，为此，请杜涛转交一份书面意见：“建议规定：侵权人动机恶劣、故意实施侵害行为，被侵权人有权请求侵权人加倍赔偿所遭受的损失。”“侵权责任法草案的基本内容民法通则都有规定，如不规定惩罚性赔偿，侵权责任法则没有新意，只是简单的立法重复。”在大家的共同努力下，侵权责任法使用了惩罚性赔偿一语，第四十七条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”

明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。不等于说，明知产品存在缺陷仍然生产、销售，未造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权不能请求相应的惩罚性赔偿，法律有一个不断发展的过程。

消费者权益保护法于1993年制定，20年后，2013年修订的消费者权益保护法将惩罚性赔偿由加倍提高到三倍，加大惩罚性赔偿力度。

实践是理论之母。以上可以看出，在大家不懈探索、推进下，我国的惩罚性赔偿从无到有、适用范围由窄到宽、力度由小到大，不断向前发展。

二、建立食品安全公益诉讼的惩罚性赔偿制度

（一）公益诉讼惩罚性赔偿的适用法律依据

法律赋予省级以上消费者协会有权提起公益诉讼，也有一个立法发展过程。消费者协会有权代表消费者提起公益诉讼，最早是福建省人大写入了地方性法规。上世纪80年代，福建率先制定了保护消费者条例。该条例有四个附件，其中一个附件就是代表消费者提起诉讼。本世纪修订的民事诉讼法、消费者权益保护法赋予了消费者协会提起公益诉讼的权利。

消费者协会取得了提起公益诉讼的权利，那么有没有在公益诉讼中的索赔之权？

在深圳的销售病死猪肉公益诉讼一案中，广东省消费者委员会引用《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持”，认为未排除原告要求赔偿损失的权利，参考食品安全法第一百四十八条第二款的规定，请求法院对本案被告处以价款十倍的惩罚性损害赔偿。深圳市中级人民法院则认为《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条未明确规定惩罚性赔偿责任，对广东省消委会提出的惩罚性赔偿诉讼请求不予支持。对《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的“承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任”，在理解和适用上发生分歧。

“等”字在法律中常出现，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的“承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任” 的“等”字包不包括惩罚性赔偿？

回答这一问题，我们先回顾一下民法通则中的这个“等”字。民法通则第一百一十九条规定：“侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用，造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”“等费用”的“等”，曾有“等内”、“等外”的解释。“等内”的说法不符合汉语语法，“等”字，显然是指“等外”。那么“等费用”还包括什么？民法通则立法中提出过精神赔偿，用了慰抚金一词。有代表问：慰抚金这个概念出自何处？ 回答说：国民党时期的民法中有慰抚金。代表又问：国民党民法的慰抚金从哪来的? 回答说：抄日本民法的。代表说：日本有个慰安妇，你们来个慰抚金。于是慰抚金被去掉。著者在《民法通则概要》一书中记录了这一段，写了精神赔偿。“等费用”包括慰抚金：【民法通则第一百一十九条规定：“侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用，造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”侵害公民生命健康权的，应当承担停止侵害、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。对于侵害公民生命健康权引起的财产损失应当全部赔偿。侵害公民身体造成一般伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入等费用；造成残废的，并应当支付残废者生活补助费等费用，致人死亡的，还应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。侵害公民的生命健康权，不仅给公民身体造成损害，还会给受害人或者他的近亲属带来精神损害。受害人或者死者的近亲属可以要求侵害人给予精神补偿，即要求给付慰抚金。精神补偿是指用物质赔偿的方式弥补受害人的精神损害。精神补偿不仅是为了弥补受害人的精神痛苦，亦是对侵害人的一种惩罚。】

在一次贯彻民法通则的座谈会上，听到湖北法官谈的一个案子：几个小朋友在河边玩耍，其中一个七岁的小男孩儿被推到河里，溺水而亡。赔吧，丧葬费很少，死者是个孩子，生前抚养的人没有，棺材又小，赔偿费怎么也上不去。民法专家说：可以精神赔偿，给付慰抚金。法官说：没见法律写。民法专家说：在“等费用”里。

法律随着社会的需求也在不断完善，到了消费者权益保护法，写上了“伤残赔偿金”、“死亡赔偿金”。这两个赔偿金与消法第四十九条的惩罚性赔偿，构成一朵红花两枝绿叶，发展了民法通则。

再看看国际上的法律动向。在修订民事诉讼法的工作中，受协力组织之邀，全国人大法工委组团两次考察日本的民事诉讼制度，其中包括消费者组织提起公益诉讼。为防止不确定的多数消费者的权益受到损害，日本的《消费者合同法》于2006年修订后，赋予特定的消费者团体对经营者的不当格式条款或者不当经营行为提起禁令诉讼。起初，日本的消费者团体不能提起赔偿诉讼，如今也发展到有权向被告提起赔偿之诉。

消费者协会在公益诉讼中向被告提出赔偿之诉有没有法律依据？请看《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，该司法解释第十五条规定：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”第十七条第二款规定：“消费者协会依法提起公益诉讼的，参照适用本规定。” “参照”是何意？白纸黑字，清清楚楚：消费者协会在公益诉讼中，有权向不法的经营者要求支付价款十倍的赔偿金。

深圳市中级人民法院在猪肉公益诉讼一案中，认为广东省消费者委员会非本案猪肉的消费者，其要求支付价款十倍赔偿金缺乏法律依据。该判词与《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》司法解释的精神不符，是站不住脚的。

希望广东高级人民法院在二审中能够开拓进取，扭转乾坤，支持广东省消费者委员会对不法经营者的索赔之诉，把惩罚性赔偿再前推一步。

我国的消费者协会在公益诉讼中请求惩罚性赔偿应不应该得到支持？高兴的看到广东省广州市中级人民法院在贩卖假盐案中的几个判决，支持广东省广州市人民检察院、法院广东省消费者委员会向被告提起赔偿之诉，不愧是勇于探索。广州市检察院就被告制售假盐提起公益诉讼，广州市中级人民法院2018年3月15日判处被告人刘邦亮支付惩罚性赔偿金112万元。广州中院（2017）粤01民初385号案，判广东省消费者委员会就七被告生产并销售假冒“粤盐”牌普通食用盐损害消费者合法权益的行为提起公益诉讼胜诉，获惩罚性赔偿。

中国法学会消费者权益保护法学研究会特向广东省广州市中级人民法院、广东省广州市人民检察院、广东省消费者委员会颁发了《3•15案例》证书。

我国应当制定法律，明文规定：检察机关、消费者协会在食品安全公益诉讼中，有权请求惩罚性赔偿。

（二）惩罚性赔偿额的计算

食品安全法第九十六条第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”

检察机关、消费者协会在食品安全公益诉讼中，请求惩罚性赔偿的数额可以按食品安全法第九十六条的规定计算，向被诉的生产者或者销售者要求支付销售价款十倍的赔偿金。

在上述公益诉讼案件中，广东省广州市人民检察院、广东省消费者委员会即按销售价款的十倍向不法分子提出惩罚性赔偿，获得广东省广州市中级人民法院判决支持。

（三）惩罚性赔偿金的存放

广东省广州市中级人民法院在上述公益诉讼案件中判惩罚性赔偿金收归国库，引发不同争议。

在食品安全公益诉讼中，检察机关、消费者协会若获得惩罚性赔偿金，该赔偿金可否放置公益诉讼基金会，用于消费者权益保护公益事业。当然，这就需要设立中国公益诉讼基金会。

三、探索巨额惩罚性赔偿

李克强总理在全国人大会上又进一步提出巨额惩罚性赔偿。巨额惩罚性赔偿在食品安全公益诉讼、小额违法行为的索赔之诉中应该是可以探求的。

让我们努力把惩罚性赔偿推向前，使其在我国深入发展，不断健全。让惩罚性赔偿在立法、司法、行政上有更多笔墨，特别是在食品安全领域有更大作为，使它在打击伪劣假冒、维护社会经济秩序、保护消费者权益等诸多方面发挥更强大的威力。