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《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》研讨会

来源:消费者权益保护法研究会 日期:2020-06-17

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2013 年 12 月 23 日,最高人民法院出台公布了《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(法释〔2013〕28 号)。 2019 年 11 月 11 日,最高人民法院公布了《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。为了探讨《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》有关热点问题,向最高人民法院反馈有关意见,中国法学会消费者权益保护法学研究会于 2019 年 12 月 8 日在京召开《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》研讨会,作为《2019年年会暨“新时代食品安全法制建设学术论坛” ——贯彻【中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见】研讨会》的一个专题。
  研讨会由中国法学会消法研究会党支部书记曹三明主持,原最高人民法院民一庭法官张进先、中国法学会消法研究会副秘书长3•15打假论坛组委会秘书长杨荣坚、中国法学会消法研究会副秘书长李伟民做了发言。中国法学会消法研究会3•15打假论坛组委会委员二红发言:《关于“知假买假、明知、欺诈要件、标签缺失和不当”等适用惩罚性赔偿的意见建议》、民间专业打假人陈书伟发言:《创设达摩克利斯之剑,维护消费市场公平正义》、杜鹏律师发言:《最高人民法院关于食品安全司法解释的修改应当符合食品安全法立法本意》、中装环境科技(天津)有限公司董事长张林都发言:《浅谈关于食品安全的标准和监管》。中国法学会消法研究会副会长、中国人民大学商法研究所所长刘俊海书面发言《如何把握依法维权与“恶意打假”界限》、陈胜金书面发言:《职业打假人还不是应该离场的时候》、范俊刚书面发言《司法解释应恪守法律初心,解决“如何打假”,旗帜鲜明支持人打假体现法治自信》。民间专业打假人王海等做了发言。中国法学会消法研究会会长河山做会议总结。
  会议热烈讨论了《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》,对“首负责任制的范围、知假买假” 等相关条款提出建议:
  一、《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)第一条【首负责任制的范围】
  【方案一】消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害,依据食品安全法第一百四十八条第一款规定诉请生产者或者销售者赔偿损失,被诉的生产销售者以赔偿责任应由生产者或者销售者中另一方承担为由主张免责的,人民法院不予支持。属于生产者责任的,销售者赔偿后有权向生产者追偿;属于销售者责任的,生产者赔偿后有权向销售者追偿。
  【方案二】消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害,依据食品安全法第一百四十八条规定诉请生产者或者销售者赔偿损失或者承担惩罚性赔偿责任,被诉的生产销售者以赔偿责任应由生产者或者销售者中另一方承担为由主张免责的,人民法院不予支持。属于生产者责任的,销售者赔偿后有权向生产者追偿;属于销售者责任的,生产者赔偿后有权向销售者追偿。
  1、少数会员建议:第一条【首负责任制的范围】选择 【方案一】
  理由:《食品安全法》第一百四十八条第一款“填平性赔偿或补偿性赔偿制度”,是指消费者因不符合食品安全标准的食品受到人身或财产损害(实际损失)的,生产者或者经营者首先应当依据《民法总则》等法律的规定,承担民事责任。接到消费者赔偿要求的生产者或经营者,应当实行首付责任制,先行赔付,有利于防止生产者和经营者相互推诿,有利于维护消费者合法权益。
  《食品安全法》第一百四十八条第二款“惩罚性赔偿制度”,是指赔偿受害人的“实际损失”之外额外的增加的赔偿,带有惩罚的性质。其违法行为必须是生产不符合食品安全标准的食品或销售明知是不符合食品安全标准的食品,而对于经营者在“不知情(不明知)”的情况下,销售了不符合食品安全标准的食品,则不需要依照本条第二款的规定承担惩罚性赔偿责任。
若实行首付责任制,让经营者首先承担惩罚性赔偿责任,经营者会以“不知情(不明知)”为由依法不承担惩罚性赔偿责任,则不利于维护消费者合法权益。
  2、多会员建议:第一条【首负责任制的范围】选择 【方案二】
  理由:食品安全法184条第一款规定生产者、经营者承担连带赔偿责任及实行首负责任;第二款规定惩罚性赔偿及适用惩罚性赔偿的条件。【方案一】丢掉了惩罚性赔偿,故建议采用【方案二】。
  对于消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害,诉请生产者或者销售者赔偿损失,应当实行首付责任制,理由与同上【方案一】。
而诉请生产者或者销售者承担惩罚性赔偿责任,应当实行首付责任制,更有利于维护消费者合法权益。因为造假售假是一个聚合体,共同侵犯消费者权益,就要承担连带责任。造假者是故意,售假者即使是过失,也要承担惩罚性赔偿。按照《消法》规定,消费者享有选择权,受侵害的消费者可以找销售者,也可以找生产者,找到谁谁就得先行赔付。如果经营者认为自己也被上游经营者(或生产者)所欺骗,那么可以向其追偿。
  《食品安全法》规定实行首负责任制,若经营者只有在“明知”食品不符合安全标准而销售的前提下才承担惩罚性赔偿责任,将会导致首负责任制落空。
  《产品质量法》第六十一条、第六十二条规定中采用“知道或应当知道”这一法律术语并作为界定当事人权利、义务、责任标准的情况来看,经营者“应当知道”相关规定而不遵守的,与“知道”相关规定而违反的,危害和后果相同,承担同样的法律责任。
  “明知”丢掉了“应当知道”这层重要含义。经营者“应当知道”是一种法律推定,事实上可能“知道”,也可能“不知道”,应知而未知,应推定其主观上存在重大过失。
  在其两种主观状态并存的情况下,为保护消费者合法权益,经营者承担惩罚性赔偿,“应知而未知”销售问题食品通常按“明知”来认定。因为销售合法食品属于法定的强制性义务,无论经营者“明知”或者“应当知道”而销售问题食品,均构成违法。如果将“应当知道”视为不知道,免除经营者的惩罚性赔偿责任,显然不符合法律精神,对消费者也很不公平。司法实践中,大多地方法院都将“应当知道”作为“知道(明知)”处理。
  二、建议保留2013 年 12 月9 日最高人民法院审判委员会第 1599 次会议通过的《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(法释〔2013〕28 号)第三条  因食品、药品质量问题发生纠纷,购买者向生产者、销售者主张权利,生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的,人民法院不予支持。
  如果《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》该司法解释与2013年28号司法解释第三条是“一致”的,即该司法解释施行后,第三条应仍继续适用。
  如果贵院在该司法解释施行后废除第三条规定,建议保留原《食药司法解释》第三条,理由:
  (一)根据立法原意,应明确支持“知假买假”。
  1、《消法》立法原意:购物者购买的商品是生活资料,只要不是用于生产销售为目的,应当认定“为生活消费需要”。
  《消法》第二条讲的“消费者为生活消费需要购买、使用商品”,是为了和生产需要、经营需要划清界限。
  《消法》第二条不是给消费者下定义,而是明确该法的调整范围。消费分为生产资料的消费和生活资料的消费,只有生活资料的消费才是《消费者权益保护法》所保护的消费。因此,判断一个自然人是不是消费者不是以他的主观状态(购买动机)为标准,而应以购买的商品的性质为标准,只要他购买的商品是生活资料,他就是《消法》所指的消费者。这可以从《消费者权益保护法》第六十二条规定“农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料,参照本法执行”得到印证。
  全国人大法工委编写的消法释义阐述了“消费者的适用范围”,及最高法院指导案例23号进一步明确,消费者是相对于销售者和生产者的概念,购物者购买的商品性质(包括食药及其他商品)是生活资料,只要不是用于生产、销售,都应当受消法保护。故对于“知假买假”,也应当视为“生活消费”而给予保护。
  ——由全国人大法制工作委员会编写《消费者权益保护法释义》进一步明确了消费者的适用范围“只要提供商品或者服务一方从事的是市场经营活动,购买商品或者接受服务的一方是为了个人或者家庭终极消费的需要,而不是为了从事生产经营或者职业活动的需要,就应当适用本法”。
  最高人民法院关于发布第六批指导性案例的通知【法〔2014〕18号】指导案例23号,孙**诉南京**超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案(最高人民法院审判委员会讨论通过  2014年1月26日发布):
  裁判理由 法院生效裁判认为:关于原告孙**是否属于消费者的问题。《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条规定:“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,其权益受本法保护;本法未作规定的,受其他有关法律、法规保护。”消费者是相对于销售者和生产者的概念。只要在市场交易中购买、使用商品或者接受服务是为了个人、家庭生活需要,而不是为了生产经营活动或者职业活动需要的,就应当认定为“为生活消费需要”的消费者,属于消费者权益保护法调整的范围。
  2、根据《消法》惩罚性赔偿立法目,保护“知假买假”有利于净化规范市场。
  从《消法》关于惩罚性赔偿立法目的来看,在消费领域引入惩罚性赔偿制度,是基于我国市场上假冒伪劣商品日渐增多,社会诚信日渐低下,严重侵害了广大消费者合法权益的背景。保护“知假买假”有利于净化我国市场环境,维护社会秩序。
  从规范市场秩序角度来说,不管是否“知假买假”,只要买到的确实是有问题的食品,法律就应该保护。无论“知假买假”者主观意图如何,其行为客观上为了保护消费者的权益,维护诚实守信商家的利益及公平公正的市场交易秩序和竞争秩序。
  3、法律支持“知假买假”,对保护消费者整体利益有积极作用。
  近几年来,“知假买假”者人数的增多,是中国消费者维权意识觉醒和提高的表现,改变着消费市场的格局。但面对强大的经营者,其无论从信息来源,还是承担的风险,其仍处于劣势。其索赔利益的实现需要通过复杂的诉讼程序去解决,而诉讼中面临许多无法控制的因素,这些都在一定程度上加大了“知假买假者”的弱势地位。
  如果坚持“知假买假”不属于消费者的观点,就会使消费者的概念过于狭窄,使消费者作为一个整体的利益主体得不到法律的保护,也起不到打击不法商人的结果。从制裁、打击违法经营者,建立健康、规范、有序的市场经济秩序,也应认定“知假买假”者为一般消费者,给予正常的法律保护。
  若法律不支持“知假买假”的有一定消费知识的人,也违反了权利主体资格平等保护的法理学基本原理。
  4.解决食药安全问题,支持“知假买假”更容易使经营者承担责任。
  对于事关百姓生命财产安全的食品、药品领域,监管部门由于人力有限、面临以少对多的局面,同时也没有足够的动力去履行职责。致使相当多大的食药安全违法行为得不到处理,反而会再次滋生更多的违法行为。
  这就要充分发挥消费者的作用,是经营者感觉到不是一双眼睛在看着他,而是千万双眼睛在看着他,不是一时受监督,而是时时刻刻受监督。
  解决我国食药安全问题,有民事责任、行政责任和刑事责任三大法律责任,需要建立一个以民事责任为主导,以行政责任和刑事责任为补充的完整的法律体系。
  三个因素决定了由消费者行使“惩罚性赔偿”权利而使经营者承担民事责任的责任形式更容易被实现:
  (1)利益因素  法律支持“知假买假”惩罚性赔偿,能直接增加消费者的利益,作为经济人的消费者在符合条件时自然有动力去主张权利。
  (2)信息因素  广大消费者(包括知假买假者)每天都直接与经营者进行交易,更容易掌握经营者欺诈行为的信息,因而拥有权利行使的更多信息。
公权的效力不会及于所有时空,因而在较多情形下,由公权主导的法律责任(行政责任、刑事责任)的实现成为不可能。
  (3)被俘获的可能性   经营者俘获公权或消费者的目的在于少承担或不承担责任。公权的自身利益与法律赋予其职责所产生的利益并非同一,且制度对公权监督不足时,经营者通过权钱交易,公权就有可能被俘获。而经营者对消费者的俘获是不必要的,对全体消费者的俘获更是不可能的。
因此支持“知假买假”惩罚性赔偿有助于促使经营者自律,促进经营者诚信行为、公平交易。
  (二)根据中央决策,应明确支持知假买假“惩罚性赔偿”。
  1、中央多次提出对关系“百姓生命财产安全”食药领域依法实施“惩罚性赔偿”。司法解释不能将“惩罚性赔偿制度”束之高阁或限制群众使用数次。
  国务院《“十三五”市场监管规划》已将“惩罚性赔偿制度”作为打击质量低劣、违反强制性标准、存在质量和安全风险产品行为的一把利器,用以对市场不法行为民事责任追究。其中提出“建立商品质量惩罚性赔偿制度”、“探索惩罚性巨额赔偿制度”、“完善消费领域惩罚性赔偿制度”。落实产品质量法、消费者权益保护法等法律法规,加强产品服务质量监管。严厉查处质量低劣、违反强制性标准、存在质量和安全风险的产品。严厉查处制售假冒伪劣、虚假宣传等违法行为,增强打击侵权假冒违法行为的震慑力。
  《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制,进一步激发居民消费潜力的若干意见》,提出在关系百姓生命财产安全的食品、药品等领域,加大对销售假冒伪劣产品行为的打击力度,对侵害消费者权益的市场主体依法实施“惩罚性赔偿”。
  李克强总理在今年政府工作报告中再次提及“打假”,且措辞尤为严厉,“依法打击制售假冒伪劣商品等违法行为,让违法者付出付不起的代价。”
  “法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”习近平总书记指出,“如果有了法律而不实施、束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多法律也无济于事。”“惩罚性赔偿”法律的生命力、权威也在于实施,《消法》、《食品安全法》规定的“惩罚性赔偿制度”,其立法宗旨目的就是要鼓励群众实践中运用之参与“社会共治”与假货作斗争,司法解释不能将“惩罚性赔偿制度”束之高阁,或故意实施不力、做表面文章,限制遏制群众使用数量次数。
   2、中央多次提出市场监管要发挥“公众监督作用”,构建“社会共治”。
  2018年7月,中央全面深化改革委员会通过《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制 进一步激发居民消费潜力的若干意见》指出构建企业自治、行业自律、社会监督和政府监管相结合的消费共同治理机制。
  2017年1月,国务院《“十三五”市场监管规划》提出当前我国消费者维权难,公众监督比较缺乏,推进社会共治不足。强化以消费者为核心的社会监督机制,使消费者成为消费秩序的有力监督者和维护者。市场监管要改变政府大包大揽的传统方式,发挥消费者对生产经营活动的直接监督作用,健全激励和保护消费者制度,构筑全方位市场监管新格局,构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治新机制。



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